Organisationen zwischen Markt, Staat und Zivilgesellschaft : eine Studie zur Arbeitsmarktförderung von Langzeitarbeitslosen im Deutschen Caritasverband

Abstract

Die Arbeitsmarktförderung ist innerhalb des Deutschen Caritasverbandes ein relativ junges Aktivitätsfeld. In der Öffentlichkeit verbindet man das Label Caritas eher mit der Kinder- und Altenhilfe, Gesundheitshilfe, Behindertenhilfe und den vielen offenen sozialen Beratungsangeboten. Dabei gab es in den letzten Jahren einige arbeitsmarktpolitische Initiativen. Im Juli 2005 kündigte die Caritas an, mehrere tausend Zusatzjobs auf 1 Euro-Basis zu schaffen und 2007 startete die Caritas in Nordrhein-Westfalen Modellprojekte zum Kombilohn. Eine Verbindung sozialer Arbeit mit beschäftigungswirksamen Maßnahmen erschien dem Wohlfahrtsverband sinnvoll und wurde in der Armutsuntersuchung in den 1990er Jahren der Caritas auch vorgeschlagen. Allerdings sind diese Vorstöße aber mit einigen grundsätzlichen Fragen verbunden: Erstens, welchen eigenen Beitrag kann die Caritas für die Reduzierung von Langzeitarbeitslosigkeit leisten? Zweitens, inwieweit ist die gegenwärtige aktivierende Arbeitsmarktpolitik überhaupt mit den sozialethischen Grundlagen der Caritas vereinbar? Drittens, wie kann dieser Beitrag gesellschaftspolitisch und institutionell gewürdigt und erklärt werden? Für die vorliegende Studie stellten sich also zwei zentrale Fragen: a) welche verschiedenen arbeitsmarktpolitischen Aktivitäten organisiert die kirchliche Caritas für Langzeitarbeitslose und b) inwieweit nutzt der Wohlfahrtsverband dabei die eigenen vielfältigen Strukturen und Hilfsangebote. Die Studie konzentrierte sich auf Aktivitäten der Caritas für Menschen mit langfristiger oder dauerhafter Arbeitslosigkeit.Der erste Teil der Untersuchung beschäftigt sich deshalb auch mit den arbeitsmarktpolitischen Aktivitäten der Caritas. Dabei wurden drei Tätigkeitsfelder näher untersucht, bei denen vermutet wurde, dass die Verbindung zwischen klassischen arbeitsmarktpolitischen Aufgaben und wohlfahrtsverbandlichen Strukturen die Integration und Unterstützung von Langzeitarbeitslosen mit multiplen sozialen Problemen fördert. Das erste Tätigkeitsfeld umfasste alle Maßnahmen der Caritas als Arbeitgeber für Langzeitarbeitslose. Hintergrund hier war die Beobachtung, dass es in den sozialen Diensten der Caritas Tätigkeitsfelder für gering qualifizierte und ältere Personengruppen gibt, die besonders stark von langfristiger Arbeitslosigkeit betroffen sind. Hier wurde also die Rolle der Caritas bei der Verknüpfung von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, wie z.B. geeignete arbeitszeit- und lohnpolitische Maßnahmen sowie der Ausbau von einfachen Dienstleistungen mit niedrig produktiven Tätigkeiten, mit der Rolle der Caritas als Arbeitgeber untersucht.Das zweite Tätigkeitsfeld umfasste die klassischen arbeitsmarktpolitischen Beschäftigungsmaßnahmen. Hier spielten Fragen nach der sozialpolitischen Ausgestaltung der Beschäftigungsmaßnahmen, wie z.B. Auswahl der Teilnehmer und Tätigkeitsfelder, genauso eine Rolle wie die Verknüpfung der Maßnahmen mit den eigenen sozialen, offenen Beratungsangeboten und die Vermittlung der Teilnehmer in den ersten Arbeitsmarkt.Das dritte Tätigkeitsfeld umfasste die Rolle der Caritas als interessenpolitischer Akteur in der Arbeitsmarktpolitik. Es stellte sich dabei die Frage, inwieweit die Caritas sich als advokatorischer Interessenvertreter auf der politischen wie auch zivilgesellschaftlich auf der lokalen Ebene für die arbeitsmarktpolitischen und sozialen Belange von Langzeitarbeitslosen einsetzt, d.h. auch inwieweit die Caritas ihre gesellschaftlich anerkannte Sprecherfunktion für Benachteiligte für das neue Aktivitätsfeld nutzt.Der zweite Teil der Studie setzte sich zum Ziel, diese Ergebnisse anhand eines institutionentheoretischen Gerüstes zu erklären. Grundlage hierfür war die Annahme, dass der Wohlfahrtsverband eine hybride Organisation im Sinne des Ansatzes intermediärer Organisationen zwischen Markt, Staat und Zivilgesellschaft von Adalbert Evers ist. Derartige Organisationen zeichnen sich durch eine multiple Ziel-, Ressourcen-, Steuerungs- und Erfolgsstruktur aus. Dieser Ansatz bildete die Grundlage dieser Studie. Es stellte sich die Frage, wie und in welcher Qualität ein Wohlfahrtsverband mit seiner eigenen Hybridität praktisch die eben beschriebenen Verknüpfungen im Politikfeld der Arbeitsförderung realisiert und sich in der praktischen Gestaltung dieser Verknüpfungen nicht verallgemeinerbare Schwierigkeiten abzeichnen. Die Annahme war, dass die Caritas gesellschaftlich nützliche, positive Effekte ihrer Hybridität nur eingeschränkt nutzen kann, was sich im Fall der Maßnahmen für Langzeitarbeitslose negativ auf deren Integration in die sozialen Einrichtungen der Caritas, die Verknüpfung von arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Maßnahmen sowie der interessen- und zivilgesellschaftlichen Aktivitäten für diese Personengruppe auswirkt. Ausdruck dieser Desintegration sind Spannungen zwischen einzelnen Zielen, Ressourcen, Steuerungskulturen und beabsichtigten Erfolgen. Die Folge ist, dass einzelne Elemente hybrider Strukturen angesichts von Spannungen nicht nur brach liegen, sondern punktuell zugunsten von marktlichen oder staatlichen Vorgaben oder Zwängen verloren gehen. Das spezifische Potenzial einer hybriden Struktur der Caritas ihre Fähigkeit, verschiedene Ziele, Ressourcen und Kulturen zu verknüpfen scheitert bei der Realisierung der beschriebenen drei Aktivitätsbereichen einer wohlfahrtsverbandlichen Arbeitsmarktpolitik für Langzeitarbeitslose. Diese Beobachtung kann nicht nur punktuell innerhalb einer bestimmten Zeit sondern auf lokaler Ebene bzw. in einzelnen Einrichtungen und Verbänden der Caritas dauerhaft und langfristig beobachtet werden. In diesen Fällen, in denen zwar noch von einer hybriden Organisation gesprochen werden kann, aber auf Projekt- und Einzelorganisationsebene einzelne Ziele, Ressourcen oder Kulturen bzw. praktische Verknüpfungsoptionen im Verband angesichts vorhandener Spannungen nicht mehr genutzt werden (können), wird in der Studie von hybrid failure gesprochen.