Regulierung der Netzsektoren Eisenbahnen, Elektrizität und Telekommunikation : eine vergleichende Bewertung des Regulierungsdesigns und der Marktentwicklung seit der Liberalisierung

Abstract

(1) Im netzsektorenübergreifenden Vergleich der marktlichen Entwicklungen ist festzustellen, dass sich der Telekommunikationsbereich gegenüber dem Strom- und dem Eisenbahnsektor am weitesten entwickelt hat.(2) Die branchenspezifische Betrachtung zeigt Unterschiede der Netzsektoren auf. Im Telekommunikationsbereich ist es seit der Marktöffnung zu bedeutsamen technischem Fortschritt gekommen. Im Eisenbahnbereich bestehen engere Zusammenhänge zwischen dem Netz (der Schiene) und den nutzenden Einheiten (Züge), der Systemverbund Schiene. Die Leistungseinheiten (Transporteinheit) sind hier nicht so homogen wie in den Bereichen Telekommunikation (Telefongespräch) oder Elektrizität (Energieeinheit). Möglicherweise kann das System Schiene nur gesamthaft optimiert und erforscht werden und so von Innovationen profitieren. Netzinnovationen ziehen hier immer Innovationen in die Transportmittel nach sich.(3) Im Sektor Eisenbahn wie auch in der Telekommunikation kommt zusätzlich zum intramodalen Wettbewerb auch der intermodale Wettbewerb zum Tragen. Im Eisenbahnsektor entsteht im innereuropäischen Vergleich in ausgewählten Teilsegmenten Konkurrenz durch den Straßen-, Binnenschiffs- und Luftverkehr, im Telekommunikationsbereich durch unterschiedlich stark ausgeprägte andere Kommunikationsmöglichkeiten wie Mobiltelefone und Internet.(4) Im Elektrizitätssektor steht die Umsetzung einer Anreizregulierung kurz bevor, so dass aus preisregulatorischer Sicht dort ein Vorsprung gegenüber dem Eisenbahnsektor festzustellen ist.(5) Im Eisenbahnsektor wird die Einführung einer Anreizregulierung geplant; ihre Einführung kann aber frühestens 38 Monate nach Inkrafttreten des eine Anreizregulierung einführenden EBNeuOG erfolgen.(6) Die Marktfortschritte sowohl im Eisenbahn- als auch im Elektrizitätsbereich weisen auf eine Belebung des Wettbewerbs hin. Dennoch kann nicht von einer gleichmäßigen Bewegung beider Sektoren gesprochen werden; ihre Entwicklungen weisen eigenständige, netzsektorspezifische Charakteristiken auf.(7) Sowohl die Anbieterzahl als auch der Preiswettbewerb deuten auf eine hohe Wettbewerbsintensität im Telekommunikationssektor hin. Die Liberalisierung der Telekommunikationsbranche und ihre Regulierung kann bisher als großer Erfolg gewertet werden.(8) Der Telekommunikationssektor ist ein besonders dynamischer Netzsektor. Es ist zu erwarten, dass der Wettbewerb weiterhin an Intensität gewinnen wird. Vor allem weitere Entwicklungen im Bereich der Anschluss- und Alternativnetze sowie der technische Fortschritt bei Datendiensten werden dafür sorgen, dass die sektorspezifische Regulierung durch das allgemeine Wettbewerbsrecht weitgehend ersetzt wird. Die Zuständigkeiten der Bundesnetzagentur und der Restregulierungsbedarf zur Marktmachtdisziplinierung sind auf ihre Notwendigkeitund daraus folgende Beständigkeit in einem transparenten Verfahren zu überprüfen.(9) Eine Netzzugangsregulierung bedingt immer eine begleitende Entgelt- sowie Qualitätsregulierung, da nur so ein möglicher Behinderungsmissbrauchs seitens des Incumbent durch kostentreibende oder qualitätsmindernde Strategien oder ein Unterlaufen der Zugangsregulierung durch prohibitiv hohe Preise verhindert werden kann.(10) Die unterschiedliche rechtliche Kompetenzausstattung der Regulierungsbehörde in den einzelnen Netzsektoren erstaunt, wenn doch explizit auf die Synergievorteile einer netzsektorenübergreifenden Regulierungsbehörde hingewiesen wird. Die synergetische Nutzung von Wissen ist so unter diesem Gesichtspunkt nicht durchgängig möglich. Eine mögliche, angemessene, manchmal aber umstrittene Ausdehnung des Bundesnetzagenturgesetzes zu einem sektorübergreifenden Gesetzeswerk unter Anpassung der speziellen Sektorgesetze könnte die Möglichkeit einer Annäherung bieten.(11) Eine stärkere Europäisierung der Regulierung lässt das Problem der Beständigkeit institutioneller Strukturen nicht nur auf nationaler Ebene, sondern auch europäischer Ebene entstehen; eine gleichgewichtige Verlagerung von Kompetenzen erscheint nicht praxisnah und widerspricht dem Subsidiaritätsprinzip des EG-Vertrags. Solche Entwicklungen gefährden das Phasing Out der Regulierung trotz entsprechender marktlicher Tendenzen. (12) Die wettbewerbliche Dynamik des Telekommunikationssektors wird sich in den anderen betrachteten Netzsektor wohl nie in dieser Stärke entfalten, es sein denn, es werden starke Entbündelungs-Vorgaben getroffen. Dennoch selbst dann erscheint die hohe Innovationsfähigkeit des Telekommunikationssektors kaum erreichbar, da die Sektoren Elektrizität und Eisenbahnen weiterhin auf terrestrische Netzstrukturen angewiesen sein werden. Eine Mitnutzung anderer Träger ist wohl kaum wahrscheinlich und die Duplizierung bestehender Netze nicht wirtschaftlich oder zu angemessenen Kosten möglich.