Erfassung und Operationalisierung von Festlegungen zur Wohnsiedlungsentwicklung in Raumordnungsplänen als Grundlage für eine Wirkungsanalyse der Raumordnung

Abstract

Die anhaltende Flächeninanspruchnahme ist eine der großen Umweltherausforderungen unserer Zeit. Aufgrund dessen existiert bereits seit 2002 in der Nachhaltigkeitsstrategie des Bundes das Ziel, die Flächeninanspruchnahme durch Siedlungs- und Verkehrsflächen bis 2020 auf 30 Hektar pro Tag zu reduzieren. Obwohl die tatsächliche Flächeninanspruchnahme seitdem über einen langen Zeitraum kontinuierlich gesunken ist, konnte das Ziel nicht erfüllt werden, so dass es mit Ziel 30 Hektar minus X auf das Jahr 2030 verschoben ist. Die Koordination und Steuerung der regionalen Siedlungsentwicklung ist eine der wesentlichen Aufgaben der Raumordnung, indem sie einen Rahmen für die kommunale Bauleitplanung setzt, die die Wohnsiedlungsentwicklung vor Ort steuert. In Wissenschaft und Planungspraxis wird der Raumordnung deshalb eine wesentliche Rolle zugeschrieben, eine flächensparende Wohnsiedlungsentwicklung zu unterstützen. Es ist bekannt, dass die Raumordnung über ein sehr differenziertes formelles Instrumentarium in ihren Planfestlegungen verfügt. Allerdings bestehen zwischen den Regionalplänen erhebliche Unterschiede, inwieweit dieses tatsächlich auch eingesetzt wird. Darüber hinaus ist die Regionalplanung in den Bundesländern unterschiedlich organisiert. Bislang fehlen allerdings Analysen, die den unterschiedlichen Einsatz der formellen Instrumente in den Regionalplänen untersuchen und die Wirkung der Raumordnung für eine flächensparende Wohnsiedlungsentwicklung mit generalisierenden Ansätzen ermitteln. Eine wesentliche Schwäche bisheriger statistischer Wirkungsanalysen sind die verwendeten Planungsvariablen, die die bestehenden Unterschiede bezüglich des eingesetzten Instrumentariums zwischen den Planungsregionen nur unzureichend abbilden. Um diese Defizite zu beheben, wird im Rahmen dieser Arbeit zunächst mit Hilfe einer flächendeckenden Planinhaltsanalyse aller Raumordnungspläne für alle wesentlichen Planungsinstrumente ermittelt, inwieweit diese in den jeweiligen Plänen als Planfestlegungen verankert sind. Darauf aufbauend werden zwei unterschiedliche Planungsvariablen ermittelt, die unterschiedliche Fragestellungen adressieren. Der Erkenntnis folgend, dass ein Regionalplan aus einem Verbund bewusst kombinierter Planungsinstrumente besteht, werden mit Hilfe einer nichtlinearen Hauptkomponentenanalyse und einer hierarchischen Clusteranalyse folgende raumordnerische Steuerungstypen ermittelt: Vornutzungsplan, Quantitative Steuerung, Siedlungsachsen, Positivplanerische Standortsteuerung, Innergemeindliche Rahmensetzung mit umfangreichem monofunktionalem Freiraumschutz und Umfassende Standortsteuerung durch multifunktionalen Freiraumschutz. Die zweite Planungsvariable beschreibt mit der Regulierungsintensität die Stärke der raumordnerischen Steuerung der Wohnsiedlungsentwicklung durch ihr formelles Instrumentarium. Die Ergebnisse zeigen, dass sich die Regulierungsintensität zwischen den Planungsregionen erheblich unterscheidet, wobei es Bundesländer mit einer einheitlichen sehr hohen Regulierungsintensität (Hessen, Nordrhein-Westfalen) und niedrigen Regulierungsintensität (Bayern) gibt. In Niedersachsen und Baden-Württemberg existieren dagegen große Unterschiede zwischen den Planungsregionen. Darauf aufbauend wird die Regulierungsintensität als eine unabhängige Variable in Regressionsmodelle zur Erklärung der Flächeninanspruchnahme durch die Siedlungsentwicklung integriert. Die Ergebnisse der Wirkungsanalyse zeigen einen nennenswerten, statistisch signifikanten dämpfenden Einfluss der Regulierungsintensität auf die Flächeninanspruchnahme. Zudem deuten die Ergebnisse, die nur eine erste vorsichtige Interpretation zulassen, darauf hin, dass der dämpfende Einfluss der Regulierungsintensität möglicherweise geringer ausfällt, wenn die Regionalplanung als Planungsverband mit eigenem Personal organisiert ist. Die Siedlungsdichte, eine staatliche bei Bezirksregierungen verankerte Regionalplanung und Landkreise als Träger der Regionalplanung beeinflussen die Höhe der Regulierungsintensität positiv. Dagegen ist der Einfluss der Bevölkerungs- und Beschäftigtenentwicklung auf die RI negativ, aber statistisch nicht signifikant.